FILTRES Hormis dans un certain nombre de cas limitativement énumérés, tout justiciable peut, en vertu de la loi n 78-753 du 17 juillet 1978, portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal (N° Lexbase : L6533AG3), modifiée par l'ordonnance n 2005-650 du 6 juin 2005, relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques (N° Lexbase : L8433G8T), puis par l'ordonnance n 2009-483 du 29 avril 2009, prise en application de l'article 35 de la loi n 2008-696 du 15 juillet 2008, relative aux archives (N° Lexbase : L1397IEH), puis par la loi n 2011-525 du 17 mai 2011, de simplification et d'amélioration de la qualité du droit (N° Lexbase : L2893IQ9), obtenir communication des documents détenus par une administration dans le cadre de sa mission de service public, quels que soient leur forme et/ou leur support. Pour autant, cette démarche n'est pas sans embuches et nécessite une vigilance accrue de la part des administrés, tant les délais à respecter en cas de refus injustifié de la part de l'administration foisonnent en la matière. Pour faire le point sur cette problématique, Lexbase Hebdo — édition publique a rencontré Julie Abrassart et Perrine Lefebvre, avocates au barreau de Paris, Cabinet A&H Avocats.
Lexbase : Quels sont les documents qui peuvent faire l'objet d'une demande de communication et par qui cette demande de communication peut-elle être faite ?
Julie Abrassart et Perrine Lefebvre : L'article 1er de la loi précitée du 17 juillet 1978 définit les documents administratifs comme étant notamment tous "dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions et décisions", peu important leur forme pourvu que ceux-ci soient définitivement achevés. Cette liste n'est pas exhaustive : la jurisprudence de la commission d'accès aux documents administratifs (CADA), confirmée en ce sens par les juridictions administratives, a, par exemple, considéré que le terme de "dossier" devait s'étendre à toutes sortes de pièces qui peuvent le constituer, comme des factures, des devis, des contrats, des registres d'enquête, etc..
Le législateur a, en effet, entendu ouvrir largement le droit d'accès aux documents administratifs. C'est ainsi que peuvent y accéder, sans qu'ils aient à justifier d'un quelconque intérêt à agir : les personnes physiques, quelle que soit leur nationalité, les entreprises, les syndicats, les associations, les administrations de l'Etat, les collectivités locales, les personnes publiques de statuts divers.
Toutefois, malgré cette transparence, le droit d'accès aux documents administratifs n'en demeure pas moins restreint dans un certain nombre de cas :
— lorsque la communication serait nuisible au bon fonctionnement des services publics (atteinte au secret des délibérations du Gouvernement ou du pouvoir exécutif, au déroulement d'une procédure juridictionnelle en cours, à la recherche des infractions fiscales et douanières) ;
— lorsque la communication porterait atteinte à l'intérêt général (atteinte au secret défense, à la politique monétaire, à la sûreté de l'Etat et à la sécurité publique) ;
— lorsque la loi interdit purement et simplement la divulgation d'une information (avis du Conseil d'Etat et des juridictions administratives, certains documents de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes, les documents élaborés ou détenus par l'Autorité de la concurrence et, plus généralement, les documents préalables à l'accréditation et à l'audit des établissements de santé).
Qui plus est, certains documents, de par leur nature, ne sont communicables qu'à l'intéressé, à savoir :
— ceux dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical ou au secret en matière commerciale et industrielle ;
— ceux comportant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique identifiée ou identifiable ;
— ceux qui font apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice.
Lexbase : Quelle procédure doit-on suivre lorsque l'on souhaite obtenir la communication de documents administratifs ?
Julie Abrassart et Perrine Lefebvre : Toute demande de communication d'un ou de plusieurs documents administratifs doit être adressée à l'administration compétente, de préférence par lettre recommandée avec avis de réception, quand bien même aucun formalisme n'est prescrit par la loi du 17 juillet 1978. Celle-ci doit énumérer avec précision le (ou les) document(s) dont la communication est demandée. En vertu de l'article 2 de la loi du 17 juillet 1978, l'administration n'est, en effet, jamais tenue de répondre à des demandes qui, par leur généralité ou leur imprécision, ne permettent pas d'identifier les documents demandés. En outre, la loi ne fait pas obligation à l'administration de répondre aux demandes de renseignements, ni aux demandes abusives, en particulier par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique.
La communication d'un document administratif peut se faire, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration :
— par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ;
— par la délivrance d'une copie sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci, sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document ;
— ou par courrier électronique lorsque le document est disponible sous forme électronique.
A l'occasion de la délivrance du (ou des) document(s) en cause, des frais correspondant au coût de reproduction et, le cas échéant, d'envoi de celui-ci, peuvent être mis à la charge du demandeur. Leur règlement peut être exigé préalablement à toute transmission. Un arrêté conjoint du ministre du Budget et du Premier ministre détermine le montant de ces frais, à l'exclusion des frais d'envoi postal.
Le silence gardé pendant un mois à compter de la réception de la demande vaut décision de rejet implicite de la part de l'administration.
Lexbase : La décision de rejet implicite intervenue, peut-on directement saisir le tribunal administratif compétent ? Et dans quel délai ?
Julie Abrassart et Perrine Lefebvre : Non, la demande de communication de documents administratifs est une procédure soumise à la règle du recours administratif préalable à toute saisine juridictionnelle. Ainsi, toute décision de rejet opposée par l'administration, que ce rejet soit exprès ou tacite, devra faire l'objet d'un recours administratif préalable devant la CADA. Le non-respect de ce préalable obligatoire entraînera l'irrecevabilité du recours présenté devant le juge administratif, soulevée d'office.
La CADA doit être saisie dans un délai de deux mois à compter du refus, implicite ou non, de l'administration (décret n 2005-1755 du 30 décembre 2005, relatif à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques, pris pour l'application de la loi n 78-753 du 17 juillet 1978, art. 17 N° Lexbase : L6481HER).
Une copie du courrier adressé à l'administration, avec l'accusé de réception, sera jointe à l'envoi. Revenant sur une jurisprudence antérieure qui déclarait tardive, et par suite, irrecevable, la saisine de la CADA intervenue après l'expiration de ce délai de deux mois, l'article 19 de la loi n 2000-321 du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (N° Lexbase : L0420AIE) a néanmoins souligné que, "toute demande adressée à une autorité administrative fait l'objet d'un accusé de réception délivré dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat. Ce décret détermine les cas dans lesquels il n'est pas accusé réception des demandes en raison de la brièveté du délai imparti à l'autorité pour y répondre, ou lorsque la demande n'appelle pas d'autre réponse que le service d'une prestation ou la délivrance d'un document prévus par les lois et les règlements [...] les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications prévues par le décret mentionné au premier alinéa" (1).
En outre, aux termes de l'article 3 du décret n 2001-492 du 6 juin 2001, pris pour l'application du chapitre II du titre II de la loi n 2000-321 du 12 avril 2000 et relatif à l'accusé de réception des demandes présentées aux autorités administratives (N° Lexbase : L0625ATC), "l'accusé de réception n'est pas délivré [...] 2 lorsque la demande tend à la délivrance d'un document ou au service d'une prestation prévus par les lois et règlements pour laquelle l'autorité administrative ne dispose d'aucun autre pouvoir que celui de vérifier que le demandeur remplit les conditions légales pour l'obtenir".
Ainsi, il semblerait que, et c'est là la solution retenue par un arrêt récent rendu par la cour administrative d'appel de Nancy (2), en cas de rejet implicite de communication de documents administratifs, c'est-à-dire faute pour l'administration d'avoir accusé réception dans les conditions prévues par la loi du 12 avril 2000 précitée et/ou répondu à une demande de communication dans un délai d'un mois à compter de la réception de la requête, le délai de deux mois pour saisir la CADA ne court pas et cette saisine peut alors intervenir à tout moment.
Le défaut de délivrance d'un accusé de réception n'emporte pas l'inopposabilité des délais de recours à l'encontre de l'auteur de la demande lorsqu'une décision expresse lui a été régulièrement notifiée avant l'expiration du délai au terme duquel est susceptible de naître une décision implicite (loi n 2000-321 du 12 avril 2000, art. 19). Par exemple, si une demande de communication de documents administratifs reste sans réponse ni retour de la part de l'administration au-delà du délai d'un mois décompté à partir de la réception de la demande, la saisine de la CADA peut alors être effectuée à tout moment sans égard au délai de deux mois de l'article 17 du décret n 2005-1755 du 30 décembre 2005.
En revanche, si une réponse est apportée à la demande de l'administré, le délai de deux mois pour saisir la CADA court bien à compter de la notification de cette réponse, quand bien même aucun accusé de réception préalable n'aurait été adressé.
Lexbase : Quelle est la procédure suivie par la CADA ?
Julie Abrassart et Perrine Lefebvre : La CADA accuse réception de sa saisine en envoyant au requérant un courrier précisant la date à laquelle la requête sera examinée par la Commission et la date de son enregistrement. C'est cette dernière date qui fait courir le délai d'un mois qui lui est, en principe, imparti par l'article 19 du décret n 2005-1755 du 30 décembre 2005 pour notifier son avis à l'autorité compétente et au demandeur.
Toutefois, il convient de souligner à ce stade, que, compte tenu du nombre de demandes dont est saisie la CADA, il n'est pas rare que ce délai d'un mois soit dépassé, sans que cela ait une quelconque incidence sur la régularité de la décision de refus de communication (3). Une fois saisie, la CADA prend attache avec l'administration incriminée afin de solliciter que lui soient transmis les documents litigieux et les motifs du refus. De surcroît, le rapporteur à qui a été attribuée l'affaire peut également être amené à contacter directement l'administration, au besoin par téléphone, afin d'échanger sur le dossier.
La CADA se réunit deux fois par mois au Conseil d'Etat en séance plénière sous l'autorité de son président. Les séances de la CADA ne sont pas publiques.
La CADA rend des avis qui ne sont pas contraignants à l'égard de l'administration. Ces avis ne constituent effectivement pas des décisions administratives faisant grief et ne sont donc pas susceptibles de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir (4). S'ils sont, dans la majorité des cas, suivis par l'administration, il n'en demeure pas moins qu'ils ne la lient pas lato sensu. Une fois instruit et délibéré en séance, l'avis est notifié au demandeur, d'une part, et à l'administration, d'autre part, sous forme de lettre simple comportant le sens de l'avis et la motivation.
Lexbase : Quels sont les moyens d'action offerts au demandeur dans l'hypothèse où l'administration ne suivrait pas l'avis rendu par la CADA ou si cette dernière ne lui donnait pas satisfaction ?
Julie Abrassart et Perrine Lefebvre : En principe, l'administration dispose d'un nouveau délai d'un mois, à compter de la réception de l'avis rendu par la CADA, pour informer cette dernière de la suite qu'elle entend donner à la demande (décret n 2005-1755 du 30 décembre 2005, art. 19). Aucune disposition n'impose, en revanche, à l'administration de communiquer cette décision au requérant.
Si l'administration ne donne pas suite à l'avis rendu par la CADA, en conservant son silence à l'égard du demandeur (nouveau refus implicite de communication de documents), le tribunal administratif compétent devra être saisi dans le délai de deux mois qui court à compter de la date d'enregistrement de la demande par la CADA (décret n 2005-1755 du 30 décembre 2005, art. 19, alinéa 2).
En cas de décision expresse de rejet, le recours contentieux devra être introduit dans les deux mois suivants. Ainsi, si l'administration informe expressément le demandeur de son refus de se conformer à l'avis de la CADA, le délai de recours contentieux de deux mois courra à compter de la réception de cette réponse (article 19 de la loi précitée du 12 avril 2000), et, le cas échéant, revêtira la forme d'un recours pour excès de pouvoir visant à obtenir l'annulation de la décision de refus opposée par l'administration si celle-ci est infondée. Pour ce faire, il conviendra de démontrer que le document demandé fait bien partie de ceux qui sont de plein droit communicables au sens de la loi n 78-753 du 17 juillet 1978, au besoin en soulignant l'absence de motivation du refus. Cette annulation pourra bien entendu être assortie d'une injonction de communication dans un délai déterminé, voire d'une astreinte.
Si le législateur avait initialement imparti au juge administratif un délai de six mois pour statuer sur la requête, cette disposition n'a toutefois pas été reprise par l'ordonnance n 2005-650 du 6 juin 2005. Cependant, le Conseil d'Etat (5) a été amené à juger que la durée d'une procédure (deux ans et un mois) qui visait, pour un particulier, à se voir communiquer son dossier administratif et médical au vu duquel son hospitalisation avait été décidée, était excessive et de nature à entraîner la responsabilité de l'Etat.
A noter également que l'article 25 de la loi du 17 juillet 1978 prescrit que toute décision de refus d'accès aux documents administratifs est en principe notifiée au demandeur sous la forme d'une décision écrite motivée comportant l'indication des voies et délais de recours. L'administré qui se voit opposer un refus de l'administration peut alors saisir l'administration d'une demande de motivation de ce refus, qu'il soit implicite ou exprès. Dans ce cas, le délai de recours contentieux est alors prorogé jusqu'à ce que l'administration lui communique ces motifs.